(1) Virkatoiminnan lainalaisuudesta ja (2) virkamiehen vastuusta virkatoimiensa lainmukaisuudesta sekä (3) lain tulkinnasta, (4) viranomaisen harkintavallan rajoitusperiaatteista ja (5) kunnan toimintaohjeista

Virkatoiminnan lainalaisuudesta ja virkamiehen vastuusta virkatoimiensa lainmukaisuudesta

Suomessa viranomaisten ja virkamiesten (mukaan lukien kuntien virkamiehet) virkatoiminta (hallintopäätösten tekeminen ja muut virkatoimet) on lainalaista. Tämä tarkoittaa, että virkamiesten virkatoimet (esimerkiksi hallintopäätökset) eivät saa olla lainvastaisia. Virkamiehet ovatkin vastuussa virkatoimiensa lainmukaisuudesta.

Virkatoiminnan lainalaisuutta ja virkamiehen vastuuta virkatoimista koskevat perustavaa laatua olevat säännökset sisältyvät Suomen perustuslain (731/1999) 107 ja 118 §:ään. Perustuslain 107 § sisältää lakia alemmanasteisten säädösten soveltamisrajoitusta koskevan säännöksen, joka kuuluu seuraavasti: "Jos asetuksen tai muun lakia alemmanasteisen säädöksen säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa." Mainittu säännös merkitsee muun ohessa, että virkamiehen on tunnettava - Suomen perustuslain lisäksi - niiden lakien sisältö, joita hän joutuu virkatoimissaan tulkitsemaan ja soveltamaan. Säännös tarkoittaa esimerkiksi sitä, ettei virkamies voi hakemuksia ratkaistessaan ja hallintopäätöksiä tehdessään syrjäyttää lakia ja tyytyä soveltamaan pelkästään kunnassa annettuja 'soveltamisohjeita'. (Käytännössä on osoittautunut, että ohjeet ovat saattaneet olla puutteellisia tai lainvastaisia. Virkamies ei voi esimerkiski välttyä oikeudellisesta vastuustaan vetoamalla lainvastaisiin ohjeisiin. Mikäli ohjeet ovat lainvastiset, virkamiehen oikeudellinen velvollisuus on noudattaa lakia eikä siis lainvastaisia ohjeita.)      

Perustuslain 118 § sisältää virkamiehen vastuuta virkatoimista koskevat säännökset. Ne kuuluvat seuraavasti: "Virkamies vastaa virkatoimiensa lainmukaisuudesta. Hän on myös vastuussa sellaisesta monijäsenisen toimielimen päätöksestä, jota hän on toimielimen jäsenenä kannattanut" (118 §:n 1 mom.). "Esittelijä on vastuussa siitä, mitä hänen esittelystään on päätetty, jollei hän ole jättänyt päätökseen eriävää mielipidettään" (118 §:n 2 mom.). "Jokaisella, joka on kärsinyt oikeudenloukkauksen tai vahinkoa virkamiehen tai muun julkista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaatia tämän tuomitsemista rangaistukseen sekä vahingonkorvausta julkisyhteisöltä taikka virkamieheltä tai muulta julkista tehtävää hoitavalta sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Tässä tarkoitettua syyteoikeutta ei kuitenkaan ole, jos syyte on perustuslain mukaan käsiteltävä valtakunnanoikeudessa" (118 §:n 3 mom.).

Lain tulkinnasta

Lain säännökset ovat toisinaan  tulkinnanvaraisia. Tällöin tulkinta-apua on etsittävä  lain (esimerkiksi 'vammaispalvelulain' [380/1987]) nojalla mahdollisesti annetun asetuksen (esimerkiksi 'vammaispalveluasetus' [759/1987]) säännöksistä ja asianomaisista lainvalmisteluasiakirjoista (hallituksen lakiesitys [HE] sekä eduskunnan valiokuntien lausunnot ja mietinnöt). 

Viranomaisen harkintavallan rajoitusperiaatteista

Viranomaisen ja virkamiehen virkatoiminta on siis, kuten edellä on todettu, lakisidonnaista. Hallintopäätösten on oltava lainmukaisia. Ne eivät saa olla lainvastaisia. Lainsäädäntö jättää toisinaan viranomaisille ja virkamiehille tietynlaista harkintavaltaa. Tämäkään harkintavalta ei kuitenkaan tarkoita mielivaltaa, vaan harkintavaltaa on tällöinkin rajoitettu erinäisillä harkintavallan rajoitusperiaatteilla. Niistä keskeisiä ovat objektiviteettiperiaate (puolueettomuuden ja asiallisuuden vaatimus), suhteellisuusperiaate (toimenpiteen on oltava suhteessa intressin tärkeyteen), tarkoitussidonnaisuuden periaate (hallintopäätöstä ei saa tehdä toimivallalle tai tehtäville vieraassa tarkoituksessa) ja yhdenvertaisuusperiaate (samanlaisissa tapauksissa kohdeltava samalla tavalla). 

Kunnan toimintaohjeista

Kunnan virkamiehilleen antamien toimintaohjeiden tulee olla lainmukaisia. Ne eivät saa olla miltään osin lainvastaisia. Ohjeiden lainmukaisuuden turvaamiseksi ohjeista tulisi ilmetä itse asianomainen lakiteksti (lain säännökset) joko erikseen jokaisen osaohjeen kohdalla tai vähintään ohjeiden liitteenä. Ohjeissa tulisi olla myös asianmukaiset tiedot lain nojalla annetusta asetuksesta sekä lainvalmisteluasiakirjoista (hallituksen esitys sekä eduskunnan valiokuntien lausunnot ja mietinnöt) samoin kuin siitä, mistä mainitut asiakirjat ovat löydettävissä, luettavissa ja kopioitavissa.

VL: Henkilökohtainen apu -toimintaohjeesta ja laintulkintaongelmien ratkaise

Muistio 4.1.2010 (T. Kuosma)

Henkilökohtainen apu -toimintaohjeesta ja laintulkintaongelmien ratkaisemisesta hallintotuomioistuimissa

Henkilökohtainen apu -toimintaohjeesta

Kunnan Henkilökohtainen apu -toimintaohjeen tulee luonnollisesti kattaa kaikki ne seikat, jotka vammaispalvelulaissa on säädetty kuuluviksi kysymyksessä olevaan subjektiiviseen oikeuteen eli vaikeavammaisen henkilön oikeuteen henkilökohtaiseen apuun.

Kysymyksessä olevasta subjektiivisesta oikeudesta säädetään vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa. Sen mukaan "[k]unnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle (muun ohella) henkilökohtaista apua, "jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista".

"Kunnalla ei kuitenkaan ole eritysitä velvollisuutta henkilökohtaisen avun järjestämiseen, jos vaikeavammaisen henkilön riittävää huolenpitoa ei voida turvata avohuollon toimenpitein" (8 §:n 2 momentin toinen virke).    

Vammaispalvelulain 8 c §:n 3 momentin mukaan  "[h]enkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suorituakseen  1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista [päivittäiset toimet; työ ja opiskelu; harrastukset; yhteiskunnallinen osallistuminen; sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitäminen] eikä avun tarve johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista".

Kunnan on siis järjestettävä henkilökohtaista apua jokaiselle sellaiselle vaikeavammaiselle henkilölle, joka vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen [edellä mainituista] tavanomaisista elämän toiminnoista ja jonka riittävä huolenpito voidaan turvata avohuollon toimenpitein ja jonka avun tarve ei pääasiassa johdu ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista. (Tämä tarkoittaa muun ohella, että kunnalla on oikeudellinen velvollisuus järjestää tarvittaessa henkilökohtaista apua myös niille [edellä mainitut kriteerit täyttäville] vaikeavammaisille henkilöille, jotka asuvat erilaisissa palveluasumisyksiköissä.)

Kunnan järjestettävän henkilökohtaisen avun ulkopuolelle voidaan siis jättää ainoastaan  sellainen vaikeavammainen henkilö, jonka kohdalla "tarvitaan pääasiassa sairaanhoidon osaamista tai muuta erityisosaamista jatkuvasti tai pitkäaikaisesti" (HE 166/2008) tai joka "jo on palvelu- ja hoidontarpeensa kannalta perustellusti laitoshoidossa" (HE 166/2008) tai jonka avun tarve pääasiassa johtuu ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista. (Kunnalla on tietysti lakisääteinen velvollisuus pitää huolta myös sellaisista vaikeavammaisista henkilöistä, joiden osalta sillä ei ole ehdotonta oikeudellista velvollisuutta henkilökohtaisen avun järjestämiseen.)

Laintulkintaongelmien ratkaisemisesta hallintotuomioistuimissa

Lain (esimerkiksi vammaispalvelulain) tulkinta- ja soveltamisongelmat ratkaistaan käytännössä valitusteitse hallinto-oikeuksissa (HAO) ja viime kädessä korkeimmassa hallinto-oikeudessa (KHO). Hallintovirkamiesten on tietysti tunnettava eritysiesti KHO:n ennakkopäätökset ja otettava ne huomioon omassa ratkaisutoiminnassaan.
_____
Hyödyllisiä internetsivustoja:

FINLEX ® - Valtion säädöstietopankki ( http://www.finlex.fi/fi/ )
Ajantasainen lainsäädäntö ( http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/ )
Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 3.4.1987/380  (http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1987/19870380)
Asetus vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 18.9.1987/759 (http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1987/19870759)
Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain sekä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 4 §:n muuttamisesta (http://217.71.145.20/TRIPviewer/show.asp?tunniste=HE+166/2008&base=erhe&palvelin=www.eduskunta.fi&f=WORD)
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintö 32/2008 vp (http://www.eduskunta.fi/faktatmp/utatmp/akxtmp/stvm_32_2008_p.shtml)
Perustuslakivaliokunnan lausunto 30/2008 vp (http://www.eduskunta.fi/faktatmp/utatmp/akxtmp/pevl_30_2008_p.shtml)
Hallinto-oikeuden päätöksiä (http://www.finlex.fi/fi/oikeus/hao/)
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuja (http://www.finlex.fi/fi/oikeus/kho/)